شورای‌عالی شهرسازی و معماری در مصوبه‌‌‌ای که اواخر پارسال به تصویب رساند، در حالی ضوابط مربوط به طراحی و ساخت مسکن‌‌‌های حمایتی را تعیین کرده که در این مصوبه، یک علامت سوال بزرگ همراه با یک نقص مهم، دیده می‌شود.
این مصوبه که با عنوان «دستورالعمل عمومی طراحی و ساخت طرحهای مسکن حمایتی»، اسفند پارسال به تصویب شورای‌عالی شهرسازی و معماری رسیده و خرداد ماه امسال به استانداران و شهرداریها ابلاغ شد، دربردارنده ضوابطی است که سازندگان مسکن حمایتی در ساخت‌وسازهای مسکونی از سوی دولت و شهرداریها باید مبنای کار خود قرار دهند.
منظور از مسکن حمایتی، ساخت‌وسازهایی است که دست‌‌‌کم طی سه دهه اخیر(۸۰، ۹۰ و دهه فعلی)، از سوی سه رئیس‌جمهور در ۵ دولت، تحت عنوان مسکن مهر، اقدام ملی و مسکن میلیونی ساخته شده و در حال ساخت است.
بررسیها نشان میدهد در این دستورالعمل ۵بندی، یک بند طلایی گنجانده شده که در آن به یک موضوع مهم در ارتباط با نحوه سکونت گروه‌‌‌های جمعیتی در واحدهای مسکونی حمایتی، اشاره شده است. براساس این بند، همه عوامل دست‌‌‌اندرکار در ساخت و عرضه واحدهای مسکونی حمایتی ملزم هستند از فقیرنشینی و سکونت جداگانه گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد در خانه‌‌‌هایی که روی اراضی دولتی ساخته می‌‌‌شوند پرهیز کنند و تامین زمین، ساخت‌وساز، جانمایی و اسکان جمعیت در واحدهایی که روی این اراضی احداث می‌شود به گونه‌‌‌ای باشد که زمینه اختلاط جمعیتی و سکونت گروه‌‌‌های درآمدی متنوع در کنار هم و در واحدهای ساخته شده، فراهم شود.
به نحوی که خانههای ساخته شده روی زمین‌‌‌های تامین شده از سوی دولت وشهرداری‌‌‌ها در پروژه‌‌‌های حمایتی علاوه بر اینکه محل سکونت اقشار ضعیف، فقیر وکم‌‌‌درآمد باشد، سایر گروه‌‌‌ها و طبقات درآمدی را نیز به خود جذب کند، تا به واسطه این ساخت‌وسازها نه تنها گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد فاقد مسکن خانهدار شوند بلکه طبقات بالاتر درآمدی نیز در اشکال مختلف از جمله تبدیل به احسن مسکن، مهاجرت یا خرید مسکن حمایتی از سوی مستاجرهای دهک‌‌‌های بالاتر در این پروژه‌‌‌ها و...، در این خانه‌‌‌ها و در کنار گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد ساکن شوند. اما آیا ایجاد اختلاط جمعیتی به عنوان یکی از مهم‌ترین الزام‌‌‌های ساخت مسکن حمایتی برای تامین سکونت مطلوب شهری گروه‌‌‌های فاقد مسکن، تنها با دستور و تصویب دستورالعمل، امکان‌‌‌پذیر است؟ کارشناسان به این سوال پاسخ منفی می‌‌‌دهند؛ هر چند معتقدند می‌توان با راهکارهایی از جمله تکرار نسخه موفق تامین مسکن برای گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد در دهه ۶۰ در شهرک غرب تهران در قالب تعاونی‌‌‌های مسکن، این اختلاط جمعیتی را ایجاد کرد.
اختلاط جمعیتی مورد تاکید در ضوابط عمومی طراحی و ساخت طرحهای مسکن حمایتی، اگر چه برای اولین بار در یک دستورالعمل رسمی، از سوی شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور، مصوب و اجرای آن برای مسوولان ساخت وعرضه واحدهای مسکونی حمایتی تکلیف شده است اما این موضوع، در سالهای قبل و در سایر طرحهای ساخت مسکن حمایتی از جمله مسکن مهر نیز از سوی برخی مسوولان، کارشناسان شهری، جامعه‌‌‌شناس‌‌‌ها و صاحبنظران مسکن، مورد تاکید قرار داشت. با این حال، در ارتباط با این بند مهم از مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری، یک سوال بزرگ وجود دارد؛ در عین حال می‌توان ردپای یک نقص قابل‌توجه را در ارتباط با این تکلیف تعیین شده برای موضوع مهم اختلاط‌‌‌جمعیتی در پروژه‌‌‌های مسکن حمایتی، شناسایی و معرفی کرد.
چرا مصوبه بلافاصله ابلاغ نشد؟
سوال بزرگ مربوط به فاصله زمانی تصویب تا ابلاغ این دستورالعمل است. این دستورالعمل اسفندماه سال گذشته در شورای‌عالی شهرسازی و معماری به تصویب رسید اما تاریخ ابلاغ آن مربوط به دهه اول خرداد امسال است. سوال بزرگ این است که چرا باید فاصله تصویب تا ابلاغ این مصوبه ۳ ماه به طول بینجامد؟ آن هم در زمانی که بزرگ‌ترین طرح حمایتی ساخت مسکن در کشور یعنی طرح ساخت سالانه یک میلیون مسکن در سومین سال اجرا قرار دارد و به گفته مسوولان وزارت راه و شهرسازی تاکنون بیش از ۲میلیون و۶۰۰هزار واحد مسکونی در پروسه ساخت قرار گرفته است!
سوال این است که آیا اگر این دستورالعمل بلافاصله بعد از تصویب در شورای‌عالی شهرسازی و معماری، به مسوولان ساخت مسکن حمایتی در طرح نهضت ملی مسکن(ساخت یک میلیون واحد مسکونی در سال) ابلاغ می‌‌‌شد، در روند این پروژه براساس آنچه این دستورالعمل در ساخت مسکن حمایتی آن را منع کرده است، اصلاحات لازم صورت نمی‌‌‌گرفت؟ در واقع چرا این دستورالعمل بلافاصله پس از تصویب در اسفندماه به خانه‌‌‌سازی‌‌‌های دولتی ابلاغ نشد تا از همان زمان و بدون فوت وقت، در روند ساخت‌وسازهای مسکن میلیونی، به کار گرفته شود؟
دستور، اختلاط جمعیتی را تضمین نمی‌‌‌کند
علاوه بر این سوال بزرگ، نقصی که در این بخش از مصوبه به‌رغم تاکید بر اصل درست اختلاط جمعیتی در ساخت‌وسازهای مسکن حمایتی، وجود دارد آن است که آیا می‌توان با «دستور»، تصویب دستورالعمل و نهایتا تبدیل آن به قانون، ضمانت لازم را برای تامین اصل مهم اختلاط جمعیتی و هدایت گروه‌‌‌های دارا به مسکن‌‌‌های حمایتی برای سکونت در کنار ندارها، را ایجاد کرد؟ در واقع آیا این دستورالعمل مصوب از سوی شورای‌عالی شهرسازی، همجواری سکونت و اختلاط جمعیتی دارا و ندار، در واحدهای حمایتی ساخته شده روی اراضی دولتی را ضمانت میکند؟
پاسخ کارشناسان حوزه شهری، جامعه‌‌‌شناس‌‌‌ها و شهرسازان به این سوال دنیای اقتصاد، منفی است. به گفته آنها، هدایت اقشار و طبقات بالای درآمدی به نقاطی از حومه کلان‌شهرها که در آنها مسکن حمایتی ساخته می‌شود و حتی نقاطی در دل شهرهای مادر که محل ساخت واحدهای مسکونی حمایتی است، تنها با دستور میسر نیست. بررسیها نشان میدهد عمده واحدهای حمایتی که در سال‌ها و دهه‌‌‌های اخیر با هدف خانهدار کردن گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد فاقد مسکن روی اراضی دولتی ساخته شده در حومه کلان‌شهرها و شهرهای مادر بوده که فاقد خدمات زیربنایی و روبنایی کافی برای تامین سکونت مطلوب شهری حداقل برای چند سال بوده‌‌‌اند. حتی در مواردی که مسکن حمایتی در درون شهرها نیز ساخته شده اغلب فاصله قابل‌توجهی بین خدمات و امکانات موجود در این محله‌‌‌های ضعیف شهری با خدمات و امکانات قابل دسترس برای ساکنان محله‌‌‌های برخوردار همان شهر داشته است.
بنابراین اینکه صرفا با دستور و تصویب دستورالعمل، الزامی برای امر مهم اختلاط جمعیتی ایجاد شود، ساده‌‌‌انگارانه به نظر می‌‌‌رسد. با این حال، دیدگاه‌‌‌های کارشناسی نشان میدهد، هر نوع تامین مسکن دولتی و حمایتی نیز لزوما به فقیرنشینی و جدانشینی و تشکیل کلونی‌‌‌های فقر منجر نمی‌شود. بلکه می‌توان با راهکارهایی زمینه‌‌‌هایی برای اختلاط جمعیتی و سکونت همجوار گروه‌‌‌های فقیر و غنی در شهرها را فراهم کرد. کارشناسان شهری دست‌‌‌کم‌‌‌سه راهکار مهم برای ایجاد اختلاط جمعیتی و سکونت گروه‌‌‌های دارا و ندار در مجاورت هم را در پروژه‌‌‌های مسکن حمایتی معرفی میکند.
راهحل اول؛ نسخه شهرک غرب
در اوایل دهه ۶۰، دولت وقت، بخشی از برنامه تامین مسکن برای گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد فاقد مسکن ساکن در شهر تهران را در محله شهرک غرب واقع در شمال غرب پایتخت آغاز کرد و در قالب واگذاری مسکن تعاونی‌‌‌ساز، نوعی اختلاط جمعیتی در این محله را رقم زد. تا پیش از آن، شهرک غرب عمدتا محل سکونت خانوارهای پردرآمد و طبقات بالای جامعه بود اما در آن زمان، دولت وقت بخشی از این محله را برای ساخت و واگذاری خانه به گروه‌‌‌های فاقد مسکن در شکل واحدهای مسکونی تعاونی‌‌‌ساز آغاز کرد.
این طرح با اختصاص زمین به پروژه‌‌‌های تعاونی مسکن شروع شد و از این رو امروز می‌توان شهرک غرب را نمونه‌‌‌ای موفق از تحقق اختلاط جمعیتی برای تامین مسکن گروه‌‌‌های فاقد مسکن(مسکن حمایتی)، معرفی کرد. این نسخه دقیقا معکوس طرح‌‌‌هایی مانند مسکن مهر است که در آن تمرکز ساخت مسکن حمایتی روی اراضی ۹۹ ساله فاقد امکانات و خدمات در حومه شهرهای بزرگ قرار گرفت. کارشناسان شهری معتقدند در این رویکرد درست، برای تامین مسکن حمایتی و تحقق اختلاط جمعیتی باید نواحی برخوردار شهر انتخاب شود و انتظار اختلاط جمعیت به معنای واقعی(هدایت گروه‌‌‌های برخوردار به نواحی محروم برای سکونت)، ساده‌‌‌انگارانه و نشدنی است.
راه دوم؛ توسعه در درازمدت
راه حل دوم، زمان دادن به محله‌‌‌های ضعیف و حومه شهرهای مادر برای توسعه و رسیدن سطح خدمات سکونتی در آنها به سطح مطلوب و در حد شهر مادر و محله‌‌‌های برخوردار است. به اعتقاد کارشناسان، انتظار برای اختلاط جمعیتی در حومه در کوتاهمدت و میان مدت امری بعید است. لازم است با اجرای برنامه‌‌‌های توسعه‌‌‌ای، صرف منابع فراوان و هزینههای مورد نیاز، ایجاد زیرساخت‌‌‌ها وروبناهای لازم برای سکونت مطلوب شهری مشابه سطح خدمات وامکانات محله‌‌‌های برخوردار شهری و... به تدریج زمینه را برای جذاب‌‌‌سازی این مناطق برای هدایت گروه‌‌‌های برخوردار به منظور اختلاط جمعیتی با گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد، فراهم کرد.
به عنوان مثال، وضعیت فعلی شهر جدید پرند در حومه تهران که در دهه ۸۰، بارگزاری‌‌‌های گسترده جمعیتی به واسطه ساخت‌وسازهای مسکن مهر در آن صورت گرفت با شرایط فعلی آن قابل مقایسه نیست؛ در این دو دهه، سطح خدمات و سرانه‌‌‌های سکونتی در این شهر جدید به میزان قابل‌توجهی رشد کرده است هر چند هنوز هم خدمات و امکانات این شهر جدید با وضعیت مطلوب و سطح امکانات موجود در محله‌‌‌های پایتخت، فاصله قابل‌توجهی دارد. این در حالی است که توانمندسازی گروه‌‌‌ها و اقشار ساکن در این سکونتگاه‌‌‌های کم‌‌‌برخوردار شهری، در طول زمان و در درازمدت، علاوه بر اینکه می‌تواند منجر به صعود طبقات کم‌‌‌درآمد به دهک‌‌‌های بالاتر شود، همچنین به واسطه این صعود و پیشرفت می‌تواند یکی از پیش‌‌‌شرط‌‌‌‌‌‌های مهم برای جذب جمعیت دارا و برخوردار به این نواحی را فراهم کند.
راه سوم؛ مشوق ساخت مشروط به اجاره‌‌‌داری
اما راهحل سومی که کارشناسان شهری برای تحقق اختلاط جمعیتی و سکونت همجوار گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد و طبقات بالاتر درآمدی بر آن تاکید دارند فراهم کردن زمینه سکونت گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد فاقد مسکن در محله‌‌‌های برخوردار شهری و کانون‌‌‌های سکونتی طبقات بالاتر درآمدی است. به اعتقاد آنها این اختلاط جمعیتی همزمان با پاسخ به نیاز تامین مسکن می‌تواند با در نظر گرفتن مشوقی مشروط برای سازنده‌‌‌ها از محل تخفیف یا بخشودگی عوارض ساخت‌وساز در محله‌‌‌های برخوردار شهری، محقق شود.
به این صورت که شهرداریها در ازای مشوق‌‌‌هایی از جمله تخفیف یا بخشودگی عوارض ساخت‌وساز و بهای صدور پروانه، در محله‌‌‌های مرغوب درون شهرها، آنها را ملزم به عرضه حداقل یک‌سوم واحدهای ساخته شده به بازار اجاره با نرخ‌های حمایتی برای مدت زمانی معلوم کنند. کارشناسان شهری معتقدند اختلاط جمعیتی از این مسیر واقعی‌‌‌تر، سریع‌‌‌تر و کارآمدتر همراه با ضریب بالاتری از رضایت در حوزه تامین مسکن گروه‌‌‌های فاقد مسکن است.
اختلاط جمعیتی با مدل ساخت متنوع
سهراب مشهودی، صاحب‌نظر حوزه شهری، در پاسخ به سوالی درباره نحوه ایجاد اختلاط جمعیتی در کانون‌‌‌های ساخت و عرضه واحدهای مسکونی حمایتی گفت: تحقق مفهوم اختلاط جمعیتی بستگی به نوع برنامه‌‌‌ریزی و طراحی محله‌‌‌ها و نقاط ساخت و عرضه واحدهای مسکونی حمایتی دارد و تنها با دستور، مصوبه و دستورالعمل نمی‌توان این موضوع را محقق کرد.
مشهودی اختلاط جمعیتی با «مدل ساخت متنوع» را یکی از روش‌های مهم برای تحقق این امر عنوان کرد و افزود: این اختلاط جمعیتی باید در قالب ایجاد تنوع در مدل‌‌‌های ساخت در محله‌‌‌ها و زیرمحله‌‌‌ها صورت بگیرد. به این صورت که متناسب با سطوح اقتصادی خانوارها و طبقات درآمدی که قرار است در این محله‌‌‌ها و زیرمحله‌‌‌ها ساکن شوند، مدل‌‌‌های متنوعی از ساخت محله‌‌‌ها، معابر، خیابان‌‌‌ها و کوچه‌‌‌ها و همچنین واحدهای مسکونی، طراحی و اجرا شود؛ مشروط بر اینکه هیچ‌کدام از این محله‌‌‌ها به نوعی نباشند که در کوتاهمدت تغییر ارزش یافته و از دسترس خانوارهای ضعیف‌‌‌تر خارج شوند. از طرف دیگر باید در همجواری محله‌‌‌هایی که برای سکونت طبقات کم‌‌‌درآمد و متناسب با سطوح اقتصادی و درآمدی این خانوارها طراحی و ساخته شده است، محله‌‌‌ها، معابر و خانه‌‌‌هایی متناسب با نیازمندی‌‌‌های سکونتی گروه‌‌‌های پردرآمدتر نیز ساخته شود. به عنوان مثال، می‌توان در محله‌‌‌هایی که مختص گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمدتر با هزینه کمتر طراحی می‌شود عرض معابر را کمتر طراحی و اجرا کرد؛ الزام به تامین پارکینگ برای این خانه‌‌‌ها برداشته شود و آپارتمان‌‌‌های ریزمتراژ و میان‌متراژ با سطح قیمت پایین‌‌‌تر و متریال ارزان‌‌‌تر برای آنها ساخته شود.
مشهودی افزود: در مقابل و در مجاورت آن می‌توان محله‌‌‌های با معابر عریض‌‌‌تر، خانههای بزرگ‌تر و ساخته‌شده با متریال مرغوب‌‌‌تر، همراه با سایر ویژگی‌‌‌ها و امکانات جذاب برای سکونت داراها و طبقات بالاتر درآمدی طراحی و احداث کرد. می‌توان برای جذب جمعیت برخوردار به این نواحی، امکاناتی نظیر خانههای ویلایی بزرگ‌‌‌متراژ در نواحی خوش‌آب و هوا، در مجاورت زمین‌‌‌های بزرگ ورزشی (استخرهای سرپوشیده و روباز، زمین گلف، باشگاه‌‌‌های اسب‌دوانی و...) و سایر امکاناتی که دسترسی به آنها در درون شهرهای بزرگ با فاصله کم برای ساکنان محله‌‌‌های مرغوب فراهم نیست و نیازمند صرف زمان و طی مسافت طولانی برای رسیدن به آنهاست، فراهم کرد. در واقع می‌توان از مسیر طراحی گونه‌‌‌های متفاوت و متنوعی از سکونتگاه‌‌‌های شهری در این مناطق، زمینه اختلاط جمعیتی را فراهم کرد.
مسیر تغییر سرنوشت زمین
محمد سالاری، پژوهشگر اقتصادی-اجتماعی اما مسیر تغییر سرنوشت زمین را مسیری بسیار طولانی به درازای چند دهه و حتی چند قرن می‌‌‌داند. او در این باره گفت: سرنوشت زمین را تاریخ مشخص میکند و تغییر لایه‌‌‌های جمعیتی در مراکز سکونتی به این سادگی‌‌‌ها و از مسیر دستور و اراده‌‌‌گرایی دولت‌‌‌ها به راحتی و در کوتاهمدت و میان‌مدت، میسر نیست. به عبارت دیگر، تاریخ، سرنوشت هر زمینی را تعیین میکند و نمی‌توان با دستور و مصوبه در کوتاهمدت و میان‌مدت تصمیم گرفت که لایه‌‌‌های جمعیتی بالاتر و طبقات اجتماعی مرفه را به مناطقی هدایت کرد که در آن مسکن حمایتی برای گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد ساخته و عرضه می‌شود.
به گفته وی مساله اصلی در ارتباط با مسکن اجتماعی در درون خود شهرهاست؛ مسیر اصلی برای اختلاط لایه‌‌‌های جمعیتی فقیر و غنی در شهرها از محل ایجاد مشوق برای سازنده‌‌‌ها به منظور عرضه بخشی از واحدهای ساخته‌شده در محله‌‌‌های برخوردار شهری به گروه‌‌‌های فاقد مسکن و کم‌‌‌درآمد از طریق سیستم اجاره‌‌‌داری حمایتی عبور میکند. اینکه در ازای مشوق‌‌‌های خاص به سازنده‌‌‌های مناطق مرغوب و برخوردار درون شهرها، آنها را ملزم کرد تا بخشی از این واحدها را برای مدت زمان مشخص با اجاره‌‌‌بهای حمایتی به گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد و فاقد مسکن واگذار کنند. در مقابل نمی‌توان انتظار داشت دهک‌‌‌های بالاتر اقتصادی و بهره‌‌‌مندان ساکن در مناطق مرغوب و گران‌قیمت شهر مادر، برای اختلاط جمعیتی با گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد فاقد مسکن، به اراضی دولتی فاقد خدمات در خارج از شهرها و حتی محله‌‌‌ها و مناطق پایین درون شهرها، هدایت شوند. این امر عملا امکان‌‌‌پذیر نیست؛ چرا که سرنوشت هر زمینی از قبل مشخص است و تاریخ زمین، این سرنوشت را معلوم کرده است و نمی‌توان با اراده‌‌‌گرایی دولت‌‌‌مردان در کوتاهمدت و میان‌مدت این تاریخ و این سرنوشت را تغییر داد.
سالاری تاکید کرد: این نگرش که می‌توان در کوتاهمدت حتی با انتقال خدمات شهری به حومه زمینه اختلاط جمعیتی دارا و ندار را درمناطق محل ساخت و عرضه مسکن حمایتی فراهم کرد، عملا رویکردی منتهی به هدررفت سرمایه‌‌‌هاست؛ در صورتی که همین سرمایه‌‌‌ها می‌تواند برای نحوه درست اختلاط جمعیتی در درون شهرها از مسیر گفته‌شده (الزام سازنده‌‌‌ها به اجاره‌‌‌داری با نرخ حمایتی در ازای مشوق‌‌‌های خاص)، به کار گرفته شود و در تامین زیست مطلوب و افزایش رضایت شهروندان نیز اثر مطلوب‌تری داشته باشد.
وی با اشاره به برخی پروژه‌‌‌های شکست‌خورده درتامین مسکن حمایتی در داخل شهرها که با شعار تامین مسکن حمایتی با لحاظ اختلاط جمعیتی، احداث شدند، خاطرنشان کرد: تغییر سرنوشت زمین و محله‌‌‌های شهری، نیازمند گذشت سال‌ها و دهه‌‌‌های بسیار، صرف منابع فراوان و اقدامات قابل‌توجهی است که در وهله اول بر توانمندسازی و ارتقای سطح اقتصادی و اجتماعی همان گروه‌‌‌های کم‌‌‌درآمد ساکن در محله‌‌‌های ضعیف استوار است. توانمندسازی و صعود طبقه اقتصادی و اجتماعی این افراد همزمان با برنامه‌‌‌ریزی‌‌‌های درازمدت و صرف منابع موردنیاز برای تامین هر آنچه لازمه یک زیست مطلوب شهری است می‌تواند در دهه‌‌‌های بعدی گروه‌‌‌های برخوردارتر را به این محله‌‌‌ها جذب کند؛ هر چند نمی‌توان به طور کلی برخی از عارضه‌‌‌ها را از سکونتگاه‌‌‌های ضعیف حذف کرد اما با اقدامات توسعه‌‌‌ای می‌توان شرایط را در بلندمدت به سمت تغییر فضا هدایت کرد.
منبع: روزنامه دنیای اقتصاد